农村土地流转稳步推进 规模经营质量有待提高

赵心泽

    土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。目前，我国大部分省份已完成承包地使用权颁证确权工作，土地流转加快推进，但发展质量参差不齐。笔者对部分典型省市的土地流转和规模经营情况进行了专题调研。从全国来看，土地规模经营还存在信息不畅、管理落后、配套缺失、规则不明等问题；不同地区间，盲目流转引发风险与动力不足制约流转的现象并存。下一步，建议准确把握土地适度规模经营内涵，进一步强动力、引资源、优产业、控风险、明规则，着力提升土地流转和规模经营质量，为推进乡村振兴战略筑基助力。

土地确权流转稳步实施

    笔者调研发现，除山西、吉林、海南等省份的部分市县外，全国近90%的承包地完成颁证确权，流转比例超过1/3。由于经济发展水平、城镇化进程、农民思想意识等存在差异，东、中、西部地区土地流转比例呈现梯度递减趋势。如东部地区的江苏流转比例达到60%，中部地区的河北仅为38%，西部地区的云南则不足20%。许多地方土地流转和规模经营取得积极成果，有力推动了农民增收、农业增效、粮食增产、“四化”增速。

土地规模经营质量参差不齐

    但也需看到，部分地区土地流转和规模经营距离高质量发展要求有较大差距，存在诸多困难和问题。
    一是信息障碍突出，影响资金流入。专业土地信息平台的匮乏，使得农户流转交易的选择面受限。据2016年对陕西省土地流转现状的民意调查显示，在所有进行过土地流转交易的农户当中，49.5%的人通过熟人介绍获得流转信息，35.2%的人通过村集体组织。社会资本流入农村也面临不了解地方规划导向、资源底数、土地性质和农户预期等信息障碍，容易出现“坐地起价”、“反悔违约”等风险，降低了社会资本在农村的投资效率。
    二是管理水平落后，项目效益欠佳。部分地区农业经营主体发展层次不高，专业人才匮乏，难以适应“资源变资产”“资金变股金”“农民变股东”的发展形势和改革要求。如河北省西庄村村民将土地作价入股农业生产合作社，连片种植农作物并开发采摘园等乡村旅游项目。但由于只有村书记、会计两人有能力进行经营管理，出现了项目规模小、优质项目少、治理结构不完善等问题。合作社年收入约25万元，收益率仅4.5%，规模经营优势未能充分体现。
    三是配套条件缺失，违规建设仍存。部分地区土地分布零散，缺乏集中连片、地块平整的耕地，配套水、电、路等配套基础设施不够完善，限制了规模经营。如河北省南和县某种粮大户承包2000多亩地，但配套的水井太小，供水量不足，只能撂荒。环境治理政策约束、农村消费力不足等因素也限制了部分地区涉农产业的发展。有的地方还出现工商资本占用耕地违规用于非农建设的情况，如云南省昆明市部分地段耕地被用于建设仓储物流、交易市场、餐饮娱乐等非农设施。
    四是流转规则不明，土地纠纷较多。《物权法》规定承包地经营权可以转包、互换、转让，《农村土地承包法》规定经营权可以出租，但法律未明确经营权可以入股、抵押。尽管实践中有以土地入股流转的情况，但是缺乏法律保障。此外，农民法律意识普遍有待提高，虽然全国签订土地流转合同的比例超过2/3，但在许多地区，上访仍是农民遇到纠纷时的第一选择，政府调解成为解决纠纷的主要方式，加重了基层治理负担。
    此外，盲目扩大土地规模引发风险，与创业意识不足限制流转的情况在不同地区并存。部分地方农民忽视自然和市场条件盲目扩张，引发了经营风险。如山东省高青县某农户在不了解市场信息的情况下，贪多求大，将土地经营面积扩张到1300多亩，但恰逢玉米价格低迷，入不敷出。后来将面积调减至300多亩，并改善经营管理，在规模缩小的情况下收入不降反增。而部分欠发达地区农民对土地流转意义认识不足，缺乏积极性。如甘肃省庆阳市大部分农民恋土情节较重，将承包地作为生活保障的最后一道防线，土地流转比例不足15%。吉林省汪清县部分村屯由于人口外流，缺乏带头人引领，农民顾虑重重，流转形式主要为口头转租，难以组织规模经营。

合理有序推进土地流转，加快提升规模经营质量

    下一步，建议各级政府积极作为，“开山引路”，扮演好农村土地规模经营的培育者、制度创新的引领者、公共产品的供给者等角色，合理把握发展节奏，不断激发内生动力，持续优化基础环境，走出一条中国特色新型农业现代化道路。
    一是激发农民积极性，提升管理水平。搭建土地流转信息平台，规范土地流转市场，通过政府补贴、抵押入股、新型职业农民教育培训等扶持机制，激发农户参与土地流转的积极性。在引导土地资源适度集聚的同时，鼓励农民合作社、家庭农场等经营主体通过与农民合作、开展社会化服务等多种形式，提升规模经营水平。
    二是畅通信息渠道，吸引资金流入。统合自然资源、生态环境等不同部门信息，搭建土地资源“一张图”信息库，及时共享更新，让外来资金在投资时能“胸有成竹”。选拔市场意识强、熟悉地方实际的优秀干部，组建招商班子，聘请富有开发经验的专业运营班子，通过“两套班子”，合力提高与投资者的沟通洽谈效率。
    三是因地制宜发展，聚焦优势特色。根据地方实际把握好土地流转规模，防止违背农民意愿，片面追求超大规模经营的倾向。加强土地流转用途管制，严禁借土地流转之名违规搞非农建设。优化交通、通讯、仓储等农村基础设施建设。针对土地零散的地块，依托比较优势聚焦“一村一品”发展，推进一二三产业融合。鼓励依托绿水青山、乡土文化等资源，发展休闲度假、养生养老、农耕体验等乡村旅游新型业态。
    四是加强信贷支持，强化风险控制。加大财政补贴、贴息、中央预算内投资等政策资金支持力度，通过政府与社会资本合作、设立基金等方式，投资农村新产业新业态。建立土地流转信托基金，拓展互联网金融贷、供应链金融管理等金融服务，盘活土地资源。引入保险、期货、担保等金融工具，增强农民风险抵御能力。完善城市务工农民的社会保障政策，设置一定条件下的土地流转“退出反悔期限”，解决农民离开土地的“后顾之忧”。
    五是完善流转规则，协调矛盾纠纷。在《物权法》《农村土地承包法》等法律法规中明确赋予土地经营权入股、抵押等权能。制订规范合同文本，做好合同鉴证、登记工作。完善“合同帮农”机制，为农民和涉农企业免费提供法律咨询、纠纷调处服务，引导村民通过调解、仲裁、诉讼等渠道解决土地纠纷。
    （作者系国家发展改革委价格司挂职干部）