让每一位易地扶贫搬迁户 住得下稳得住过得好

图为广西田东林逢镇平洪村易地扶贫搬迁集中安置点。中国经济导报记者苗露/摄

刘  烨

    2015年11月，我国易地扶贫搬迁的大幕徐徐揭开。经过4年的全力推进，目前，全国上下已经取得了易地扶贫搬迁工作的决定性成绩，根本上改变了贫困面貌。同时，在推进易地扶贫搬迁工作过程中，也出现一些问题和困难，特别是搬迁后续发展问题，还面临不少瓶颈。笔者结合在广西田东的挂职经历，对田东县易地扶贫搬迁工作推进情况进行了包括入户访谈、问卷调查等多种形式的调研。

易地扶贫搬迁健康可续
关键在重塑社会关系和生产关系

    易地扶贫搬迁本质是突破环境制约，改变贫困户的生产生活条件，获得新的发展机会和动力。从这一角度来看，通过搬迁，贫困户的社会关系和生产关系都将进行重构，搬迁过程必然会出现两方面矛盾，一是打破路径依赖的矛盾，二是开辟新生活的矛盾。
    在打破路径依赖方面，搬迁户主要的困难集中在两点，一是部分人群特别是一些老年人对传统生活方式难以割舍，故土情节和先天观念决定了这部分人不是心甘情愿地搬离旧居，因此，即便搬出来了，一些老人平时仍然习惯于返回旧居生活、劳作；二是原有旧房、土地的处置问题，搬出的贫困户普遍不愿意拆旧复垦，具体原因多种多样，但根本上来说，是避险顾虑使得对原有熟悉的生产方式仍存有较大依赖。
    在开辟新生活方面，贫困户主要的困难也集中在两点，一是新的生活环境让一部分贫困户感到陌生，由相对独立的小家庭构成的相对封闭的城镇小区和由相对整体的大家族构成的相对开放的农村村落之间在亲友、邻里、消费等方面差距巨大，距离感导致陌生感和不安全感；二是在新的环境下一些贫困户难以找到稳定的工作，是继续经营老家的土地和牛羊，还是外出打工，搬迁户往往难以下定决心。
    因此，在各地易地扶贫搬迁实践过程中遇到的具体问题，主要都集中在上述两大方面。从本质上看，这两方面问题又实质上是一个问题，即是否能够实现对搬迁户的社会关系和生产关系的有效重塑。从这一角度出发，我们可以对易地扶贫搬迁的具体问题进行深入分析。

广西山区易地扶贫搬迁
面临多重难点和痛点

    广西是我国易地扶贫搬迁工作任务特别重的一个省份，全区计划在2016~2018年之间完成搬迁70万人，截至今年4月底，广西已经完成了69.45万人的搬迁工作。尽管搬迁户都是贫困户，能够搬到条件更好的居住环境，老百姓应该是普遍欢迎的，但实际上却存在很多问题，具体来看主要有四类。
    一是无土安置方式的就业问题。根据贫困户搬迁前后是否进行原有的宅基地和农用地等生产经营性用地的置换，可将易地扶贫搬迁分为有土安置和无土安置两种方式。广西地区两类安置方式都很常见，如在桂林龙胜县主要采取有土安置，百色田东县主要采取无土安置方式，其中后者避免了土地置换可能的麻烦，便于短期内完成安置点建设和推进入住，但搬迁户将远离原有的农用地，更加需要务工就业的机会。通过配套建设扶贫车间、租赁店铺并开展一些专题的技术培训等，可以一定程度增加就业机会，但从根本上来说，各地无土安置方式下的易地扶贫搬迁普遍缺乏对稳定就业机会的保障，即无土安置的易地扶贫搬迁存在较大的就业风险和社会隐患。
    二是拆旧复垦政策的执行问题。广西地区普遍属于多山地区，部分地区如百色、河池等地石漠化问题严重，大多数搬迁户原有的旧房和农用地条件比较恶劣，拆旧复垦的利用价值不大，这也是部分地方宁愿选择后续问题更多的无土安置方式进行搬迁的原因之一。此外，对于一些搬迁前享受过危房改造支持的贫困户，政策要求搬迁后要退还危房改造款项，也导致贫困户强烈抵触拆旧复垦工作。
    三是基本公共服务的滞后问题。国家将易地扶贫搬迁工作纳入中央财权，安排大量资金支持各地建设搬迁安置点，按照每人6万元进行补助，但在各地调研发现，不少安置点的住房建设成本，已经达到甚至超出了这一补助额度。由于在制定6万元资金补助标准时，没有充分考虑公共服务配套需要，因此在大量贫困户已经搬迁入住的情况下，部分安置点的公共服务配套仍存在一定程度的滞后，突出表现在教育、医疗等资源供不应求等方面。
    四是搬迁后新小区的治理问题。除了部分整村、整屯搬迁能够保持原有的治理结构，多数安置点聚集了来自不同村屯、甚至不同乡镇的贫困户，这种情况已经打破了原有的乡镇村屯治理结构。在多数地方，为了维持治理，仍然沿用原有的治理结构，即原属某村某屯，在公共事务上仍由原属村两委、屯组干部负责。由此可见，治理结构上的改革已经明显滞后于搬迁进度，需要成立新的社区管理机构，对搬迁户的户籍关系重新进行登记，理清治理关系。有的社区如田东县盛林、新林等社区成立了党群服务中心，能够一定程度上为搬迁户提供部分公共事务方面的服务，但仍不能替代一级社区管理机构的职能。

亟需快速高效重构
搬迁后人群社会关系和生产关系

    截至2018年底，田东县已经完成了全部1.5万人的搬迁计划，共分为6个搬迁安置点，除了一个安置点思林镇龙邦村是整村搬迁外，其他5个安置点均为不同村屯居民混居，另外，除了祥周安置点由于搬迁人数少、入住情况相对滞后外，其他安置点均已于2018年11月完成入住且相对稳定。因此，我们主要选取除祥周镇以外的5处安置点开展问卷调查。通过对易地扶贫搬迁工作后续问题进行调查问卷和入户访谈的分析，得出如下主要结论：
    一是收入没有明显提高。根据问卷调查，传统务农的搬迁户中，超过57%减少了务农投入或不再务农，同时，务工情况出现较大波动，超过60%的搬迁户由外地返回本地务工或不再外出务工，出现外出务工人员的回流收缩现象，尽管务工收入有所增长的仍占多数（54%），但结合务农收入减少的中短影响，总体收入水平目前来看基本没有变化。
    二是经济压力相对增加。搬迁户在收入整体水平没有提高的情况下，整体经济压力感受明显上升。需要注意的是，搬迁户8个选项中选择比例最高的困难是不愿意拆旧复垦、不想舍弃老家旧房，比例高达64%，表面上看主要是故土情结，但入户调查后发现，深层次原因是很多搬迁户把老家旧房和土地看作在缺乏稳定就业时可以避免完全失去收入的最后一道“保险”。
    三是公共服务需要增强。总体来看，90%的搬迁户均认为搬迁后教育、医疗、养老条件变好了，但也有不到10%的搬迁户认为没有改善甚至变差了；在8类困难中，选择配套服务仍不到位的有5%。从数据上看，公共服务的需求迫切度似乎不高，但在入户调查时发现，搬迁户对教育、医疗、养老方面改善的认识，主要是到县城学校、医院的距离变短，尚未建立对公共服务品质方面的认识和需求。实际上，除盛林、福林小区附近新建了滨江学校，各个搬迁点有篮球场等文体设施外，其他安置点没有配套任何教育、卫生、托幼等相关服务设施；另外搬迁户就医可以到县城人民医院或中医院，中学可以寄宿，但小学就学目前存在一定困难。关于就业服务方面，81%的搬迁户表示搬迁后就业机会和培训足够，但其中45%认为家庭情况难以允许再外出打工，其他认为外出务工条件变好了，仍有44%认为本地就业机会不够、收入不高，表明田东县内部的就业消化能力不强。
    四是社会关系面临重构。调查数据显示，由传统的村落生活转向城镇化的社区生活后，搬迁户的亲友关系和邻里关系均受到明显冲击，村民反映的主要问题是安置小区还没有统一的社区管理机构，原有的村屯管理体制已经不适应搬迁后的社区管理需要。
    根据调查研究可以发现，尽管当前田东县乃至广西全区已经基本完成了易地扶贫搬迁入住任务，但搬迁改变的不是简单的空间关系，更是社会关系和生产关系，因此，如果不能快速高效地完成搬迁后搬迁人群的社会关系和生产关系重构，将意味着巨大的社会风险。因此，围绕在田东县开展调查研究所发现的问题，提出如下对策建议：
    一是加强就业培训和引导。加强职业技术教育学校建设，强化产教融合，建立职业教育学校与相关企业的长效合作关系，同时探索在各类职业技术学校开设定期的成人短期培训班，面向搬迁户和建档立卡贫困户招生，成功就业的可由财政报销培训费用；探索与百色市等周边城市合作建设高水平就业实训基地，发挥深百合作优势，输送有意愿的搬迁户到深圳市参加就业培训，成功落地深圳就业的可发放一次性就业补助。
    二是建设公共服务综合体。在易地扶贫搬迁安置点探索配套建设集托幼、托老、卫生、文化、体育、健身、助餐等公共服务功能于一体的综合服务中心，争取公益组织和社会企业赞助，提高公共服务水平和质量，解除搬迁户外出打工的后顾之忧。公共服务综合体的建设资金可由中央和地方共同分担，可探索政府购买服务方式吸引社会力量参与公共服务综合体的管理和日常运营，对积极参与公共服务提供的相关企业可享受一定税收和租金优惠。公共服务综合体的从业人员重点从搬迁户中进行选拔。
    三是尽早设立社区管理机构。要尽早理清易地扶贫搬迁安置点与搬迁户原属村屯关系，尽早成立居委会等符合城镇化社区管理需求的管理机构。与此同时，对于规模特别大的安置小区应提高管理机构的配置标准。如田东县盛林小区，安置了5483人，且周边配套建设有12年一贯制滨江学校，在校生规模超过5000人，若一同与盛林小区合并纳入社区管理范围，这一社区的总人口数量将达到万人以上，已经远远超过一般乡村平均人口2000人的水平，管理难度将显著提高，因此，新成立的社区管理机构需要增加人员配置，管理经费应优先保障。
    四是建立搬迁后跟踪分析机制。易地扶贫搬迁是一次大规模的人口转移，对搬迁户来说，是一次巨大的生产力和生产关系的跃进，存在各种各样的问题是不可避免的，有些问题甚至可能是长期的、累积的。因此，必须要对搬迁后居民们的生产生活情况进行长期的跟踪调查和系统分析，及时发现并解决问题，短期内难以解决的也必须建立工作机制，创造条件逐步解决。要认识到搬迁工作前后存在的各类问题本质上都来源于社会关系和生产关系重构，围绕这一主线帮助搬迁户适应城镇生活并获得稳定就业，这是一个相对长期的过程。从这一角度出发，我们相信，所谓搬迁户不愿意“拆旧复垦”的难题也将迎刃而解，并最终实现搬迁户住得下、稳得住、过得好。
    （作者系国家发展改革委社会司挂职干部）